Program penanggulangan kemiskinan di Indonesia dikritik karena belum memperlihatkan pengurangan angka kemiskinan. Analisis GAPRI (“Kebijakan Pemerintah Tidak Berpihak Pada Rakyat Miskin”, 26/03/2008) menyebutkan, angka kemiskinan masih berkisar 16-17 persen, dan belum beranjak turun secara signifikan meski program dan kebijakan penanggulangan kemiskinan sudah banyak diimplementasikan. Tetapi, sebagaimana GAPRI, kebijakan Indonesia pada umumnya masih belum pro-poor.

Sementara itu, aktivis INFID Wahyu Susilo (ANTARA News, 14/10/2009), mencatat bahwa pemerintah gagal mereduksi kemiskinan. Indikator paling jelas: bukannya naik, Indeks Pembangunan Manusia justru terjun dari peringkat 109  tahun 2007-2008 ke 111 pada 2009. Ditambahkannya lagi, kemerosotan kesejahteraan manusia Indonesia tercermin dalam meningkatnya jumlah kematian ibu, di mana dari 307 per 100.000 kelahiran menjadi 420 per 100.000 kelahiran. Sebuah potret fakta yang menjauhkan Indonesia dari target pencapaian MDGs.

Kenyataan ini sejatinya sebuah ironi. Pasalnya, makin hari makin bertambah jumlah maupun jenis program-program yang dilabeli merk penanggulangan kemiskinan. Sebut saja Inpres Desa Tertinggal, Jaring Pengaman Sosial, Program Pengembangan Kecamatan, Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat, dan sebagainya.

Tetapi, terlalu sulit bagi kita untuk menemukan bukti pengurangan angka kemiskinan. Klaim angka kemiskinan turun sekian persen, sekian juta, sukar dibuktikan: semisal, siapa saja mereka, tinggal dimana, apa sebab ia jadi tidak miskin (Ghofur, 2010)? Entah fakta atau sekadar simulasi statistik, penurunan angka kemiskinan 1-2 persen sulit dijustifikasi sebagai hasil dari kinerja kebijakan dan program penanggulangan kemiskinan (Hudayana, 2010). Hal ini terutama mengingat masih terbatasnya pemenuhan hak-hak dasar warga negara, sementara alokasi anggaran sebagai bukti keberpihakan kebijakan publik—dalam pendidikan dan kesehatan—masih jauh dari ideal (Bahagijo, 2007).

Hulu Masalah
Jika kita merefleksikan secara mendalam kebuntuan kebijakan penanggulangan kemiskinan dalam menegaskan pengaruh pengurangan kemiskinan dan peningkatan kesejahteraan, setidaknya ada dua penjelas utama. Pertama, dari segi substansi kebijakan; dan, kedua, dari segi desain kebijakan.

Dari segi substansi, program kemiskinan sejauh ini masih bersifat ‘memberi’ daripada mendorong pemberdayaan diri. Kebijakan Inpres Desa Tertinggal, BLT, dan raskin, misalnya, lebih dekat sebagai bentuk benevolency negara, atau kedermawanan negara, daripada kehirauan negara terhadap kurangnya akses sumberdaya dan permodalan usaha bagi rakyat miskin.

Di sisi lain, negara juga tidak terlalu hirau terhadap pentingnya pemetaan orang miskin sebagai target program-program pemberdayaan dan penanggulangan kemiskinan. Ada orang miskin yang hidupnya di bawah garis kemiskinan (dengan ukuran PPP atau konsumsi kalori per hari), ada juga orang miskin yang hidupnya di bawahnya orang yang berada di bawah garis kemiskinan. Mereka ini termasuk dalam kategori chronic poverty. Pemetaan ini penting untuk membedakan pendekatan dan tipe intervensi untuk mengangkat kesejahteraan mereka. Belum lagi terdapat jenis masyarakat miskin vulnerable, yaitu mereka yang rentan pada penyakit dan kematian, misalnya korban bencana, penduduk di daerah terisolasi yang kering, rawan pangan dan air dan tanpa infrastruktur, yang memerlukan penanganan segera.

Dari segi desain, kebijakan penanggulangan kemiskinan kiranya masih terfragmentasi dan miskin integrasi antar sektor. Masing-masing kementerian, dinas, maupun lembaga-lembaga di internal pemerintah terkonsentrasi pada program-programnya sendiri. Bahkan, untuk hal yang fundamental sekalipun, yakni kriteria dan data kemiskinan, antar lembaga inter-state masih belum seiya-sekata. Pun demikian halnya dengan sinergi antar pihak, misalnya pemerintah-swasta, di mana koordinasi, sinkronisasi, pembagian peran, dan seterusnya belum terumuskan dan disepakati sebagai konsensus bersama. Fakta-fakta tersebut seolah menafikan kebutuhan bahwa penanggulangan kemiskinan memerlukan kebijakan yang terpadu. Di samping itu, perbedaan data yang mencolok, misal antara BKKBN dan BPS saat merancang kebijakan penanggulangan kemiskinan (TARGET MDGs, 2008) juga memunculkan problem tersendiri. Program tidak terkoordinasi dengan baik, tumpang tindih, dan tidak komprehensif sehingga gagal menyentuh akar masalah. Kebijakan lintas sektoral, dengan demikian menjadi krusial (TARGET MDGs, 2008).

Dalam hal pemberdayaan masyarakat, juga terdapat kecenderungan menggeneralisir masyarakat miskin sebagai beneficiaries. Padahal, ada jenis masyarakat miskin yang problemnya hanya karena kurang modal, tetapi sudah memiliki kesadaran usaha dan skills. Ada jenis yang tidak hanya kurang modal, tetapi juga kurang skills. Ada juga yang sudah tidak punya modal, tidak punya skills, tetapi sekaligus tidak punya gereget untuk berusaha. Terhadap mereka, desain dan pendekatan pemberdayaan mesti dibuat berbeda.  Sayangnya, selama ini seringkali desain belum tanggap terhadap segmentasi ini. PPK atau PNPM, misalnya, tidak tercatat mensyaratkan pemilahan itu dalam menekankan program pemberdayaan bagi penanggulangan kemiskinannya. Padahal, seringkali program pengucuran bantuan mikrokredit masih tidak cukup tanpa disertai pelatihan produksi, pemasaran dan manajemen usaha, sekaligus day-to-day basis monitoring terhadap perkembangan usaha mereka.

Salah kelola dalam penanggulangan kemiskinan juga terkait dengan lemahnya afirmasi substansi kesetaraan gender dalam kebijakan. Selama ini, kebijakan dan program kemiskinan juga kurang sensitif terhadap kerumitan relasi jender sehingga perempuan tetap dalam keadaan miskin, bahkan seringkali termiskinkan. Kebijakan PNPM, misalnya, sebagaimana laporan Gender Review and PNPM Strategy Formulation (DSF, 2007), dikritik tidak peka gender. Pasalnya, meski PNPM secara desain menekankan pelibatan perempuan dalam proyek pembangunan desa, tetapi, secara substansi lemahnya content kebijakan dalam menjelaskan instrumentasi pengukuran sensitif gender dan pendorongan pemberdayaan perempuan, menyebabkan PNPM secara substantif masih belum berdampak terhadap perbaikan kesejahteraan kaum perempuan.

Oleh Ashari Cahyo Edi
Peneliti IRE Yogyakarta